El Premio Fundación BBVA Fronteras del Conocimiento en la categoría de Economía, Finanzas y Gestión de Empresas ha sido concedido en su decimoquinta edición a Timothy Besley (London School of Economics), Torsten Persson (Instituto de Estudios Económicos Internacionales, Universidad de Estocolmo) y Guido Tabellini (Universidad Bocconi) por “iluminar las conexiones entre el mundo político y el económico” y haber “transformado el campo de la economía política”, según recoge el acta del jurado. Los tres premiados, junto con el difunto Alberto Alesina (Universidad de Harvard), han utilizado herramientas tanto teóricas como empíricas para estudiar “por un lado cómo las instituciones y los procesos políticos configuran las políticas económicas y los resultados económicos y, por otro, cómo los factores económicos afectan a las instituciones políticas”, de manera que han contribuido de un modo decisivo a modelar el campo de la economía política moderna.
El jurado concluye que el trabajo de los profesores Besley, Persson y Tabellini “ha enriquecido la economía al establecer importantes conexiones entre esta y la política” y “ha originado una floreciente literatura en diversos ámbitos de las ciencias sociales”.
Un campo basado en la evidencia
La organización de los estados y sus estructuras institucionales en relación con las características socioeconómicas de sus ciudadanos ha sido objeto de análisis desde, al menos, mediados del siglo XVIII, por parte de pensadores como Adam Smith o David Ricardo, que teorizaron la economía clásica, pero no tenían datos en los que apoyarse, y lo suplían con planteamientos o ejemplos hipotéticos. Esta situación perduró hasta el desarrollo de los sistemas estadísticos del siglo XX, tal y como se quejaba John Maynard Keynes antes de que eso sucediera.
En las últimas décadas, con una abundancia de información mucho mayor, las dos principales innovaciones que ha introducido la nueva economía política modelada por los tres premiados son el uso de la evidencia empírica y de las técnicas y herramientas de la ciencia económica moderna. Sus investigaciones, ampliamente citadas por científicos sociales de todas las áreas, especialidades, países y escuelas, son la base de todo un nuevo campo de estudio — la Economía Política Moderna— caracterizado por la claridad de una teoría robusta aplicada a un sólido análisis basado en evidencia empírica. El éxito de este campo queda reflejado en el dato que destaca el profesor Francesco Trebbi (Universidad de California en Berkeley) en su carta de nominación: “Alrededor de una décima parte de las principales publicaciones en revistas de Economía cada año (según el programa de Economía Política del NBER de 2019) está basado en sus trabajos”.
Y en este campo en auge los premiados han destacado, según explica Mónica Martínez Bravo, profesora del Centro de Estudios Monetarios y Financieros (CEMFI) del Banco de España, “por su liderazgo al marcar e iluminar el camino a otros investigadores, proponiendo y desarrollando nuevos aspectos y enfoques en la relación entre política y economía. No se trata solo de entender el contexto sociopolítico para definir políticas públicas, ellos integran como pieza central del marco teórico la modelización del comportamiento de todos los agentes: ciudadanos, instituciones y organizaciones. Y después desarrollan test empíricos para contrastar estas teorías con la evidencia empírica”.
Cada vez hay un mayor consenso sobre la importancia de la calidad institucional y su impacto en el desarrollo económico, así como de los potenciales efectos adversos de la desigualdad sobre el crecimiento. Estas ideas han sido incorporadas en los últimos 15 años en informes de organismos internacionales como los del Banco Mundial, lo que demuestra la influencia de la economía política moderna, dentro de la que los premiados destacan por la amplitud, calidad e impacto de sus publicaciones.
La primera ola de la nueva economía política
A mediados de la década de los setenta del pasado siglo, Torsten Persson (Estocolmo, 1954) se encontraba a caballo entre sus estudios superiores y la formación militar. En un principio interesado por cursar la carrera de Medicina, algunas conversaciones con compañeros en el ejército y una visita a la España del tardofranquismo le hicieron cambiar de opinión: “Pensé que necesitaba ampliar mi punto de vista sobre el mundo que me rodeaba, entender las sociedades, así que finalmente decidí estudiar economía y ciencia política. De alguna manera, ese fue el principio”.
Al mismo tiempo, en Italia, Guido Tabellini tenía la percepción de que se estaban cometiendo “grandes errores” en política económica: “Teníamos una tasa de inflación muy alta, estábamos acumulando una gran deuda pública y pasamos por problemas financieros, recesión… No porque la economía fuera débil, sino porque los políticos estaban promulgando políticas muy malas. Entonces, tratar de entender por qué se eligieron esas malas políticas en lugar de otras más eficientes fue una motivación de la curiosidad para muchos de nosotros”, entre ellos su amigo Alberto Alesina, fallecido en el año 2020, otro de los principales investigadores que contribuyeron al nacimiento de la actual economía política.
Las motivaciones personales de Tabellini y Persson coincidieron del mismo modo que sus carreras académicas, con estancias en la Universidad de California en Los Ángeles (UCLA) en 1989-1990. Ambos creían que el análisis tradicional se limitaba a mirar en una sola dirección: las consecuencias que las políticas públicas tienen sobre la economía real. Pero hacía falta ir un paso más allá: ¿cómo se forjan las propias políticas económicas, cómo se eligen y cómo se relacionan con el entorno institucional en el que se determinan? “En la primera ola de la revolución de la economía política –afirma el profesor Persson– el detonante fue observar que es la combinación de las fuerzas políticas y económicas la que determina qué políticas se implementan en un estado concreto”.
Así llegaron, en 1990, a escribir Macroeconomic Policy, Credibility and Politics, el que Persson considera la piedra angular de la economía política moderna, y comenzaron a impartir conferencias y cursos en los que desarrollaban sus ideas. En 2000 publicaron Political Economics. Explaining Economic Policy, manual de referencia en el área. En ambas obras combinan las ideas de la literatura macroeconómica sobre la consistencia temporal de las políticas públicas con las teorías de la elección pública y la elección racional y la teoría de juegos para explorar cómo la política interactúa con la economía en la configuración de las políticas económicas.
En 2005 publican el libro The Economic Effects of Constitutions donde utilizaron largas series temporales de datos de varios países para estudiar los vínculos de determinadas características de las estructuras institucionales de los estados —como por ejemplo si se trata de un sistema político presidencial o parlamentario, o si el sistema electoral es mayoritario, proporcional o representativo— con políticas públicas de carácter económico, como el sistema fiscal, los mecanismos de redistribución de la renta o el suministro de bienes y servicios. Buscaban conocer en profundidad cada entorno institucional de los estados que estudiaban, “y toda esa información la observábamos en los datos”, continúa Persson.
De la teoría a la constatación empírica
El campo evolucionó en esos estadios iniciales de manera paralela a la disciplina económica: de la teoría a la constatación empírica. “Muchos de los supuestos de la teoría de las expectativas racionales no son aplicables a las circunstancias reales”, detalla el profesor Tabellini, “y desde luego así es en economía política: para comprender cómo se forman las creencias, las opiniones y las decisiones es necesario incorporar nociones de la psicología, de la sociología, para comprender cómo nuestros sistemas de valores influencian, en gran medida, comportamientos como por ejemplo de qué manera votamos”.
La observación y el análisis empírico se convertían, así, en la gran herramienta, y la interacción con otras disciplinas fue clave. La ciencia política, por ejemplo, había entendido y explicado cómo la estructura de partidos de un determinado estado hace que los gobiernos tiendan a ser habitualmente de una formación en solitario o conformados por coaliciones de varios partidos. Los estudios de los profesores Persson y Tabellini demostraron, además, que esas tendencias determinan cuestiones tan fundamentales para una economía como el gasto o la deuda públicos: un estado tendente a gobiernos de coalición suele tener un gasto público más elevado. “Ese paso no se había dado, en ciencia política, y tampoco la economía había llegado a tener en cuenta los incentivos que los propios legisladores tienen a la hora de definir sus políticas”, asegura el profesor Tabellini.
En un extenso corpus investigador han demostrado, entre otras cuestiones, que “una clara separación de los poderes ejecutivo y legislativo sometida a los controles y equilibrios adecuados es un modo de impedir el abuso de poder y garantizar la buena marcha de un sistema democrático”, tal y como refleja el acta, o cómo las políticas de crecimiento económico de un país pueden verse estructuralmente afectadas por la desigualdad en el reparto de ingresos y rentas de sus ciudadanos.
Los pilares de la prosperidad
En paralelo, Timothy Besley había comenzado a desarrollar su propia línea de investigación en la Universidad de Princeton, en parte influida por los trabajos de Persson y Tabellini: “En la primera etapa de mi investigación”, recuerda el catedrático de la LSE, “analicé el impacto de limitar los mandatos de los políticos. En algunos países los políticos tienen la obligación de retirarse, como por ejemplo los presidentes de EE.UU., que solo pueden ejercer su cargo durante dos mandatos. Así que [junto a Anne Case] analizamos el impacto de la limitación de mandatos sobre los incentivos, de tal manera que demostramos que cuando existe una limitación de mandatos, los políticos claramente no piensan en las consecuencias de sus políticas más allá de su mandato”. Una de esas consecuencias, demostró el estudio, era que el gasto y la deuda públicos aumentaban en mayor proporción.
Ese mismo año, 1995, el profesor Besley fue invitado a participar en una conferencia que Torsten Persson organizó en Italia y en la que buscaba juntar a todos los investigadores que estaban interesados en este campo joven y prometedor. Poco después, los tres galardonados formaron un grupo interdisciplinar de investigación que se reuniría dos o tres veces al año y comenzaron los trabajos conjuntos entre los profesores Besley y Persson.
Uno de los más influyentes es Pillars of Prosperity (2011) en el que estudiaron los determinantes y las consecuencias de lo que definieron como Capacidad del Estado, “los tres pilares de la prosperidad”, en palabras del propio Besley, son: en primer lugar, el poder de recaudar impuestos; en segundo lugar, la capacidad de crear y hacer cumplir leyes y, en tercer lugar, la capacidad del estado para gastar sus recursos de manera eficiente en políticas que mejoran las vidas de sus ciudadanos, ya sea a través de sistemas de salud, educación o infraestructuras.
Esos tres pilares, según su investigación, están íntimamente relacionados entre sí: “Si vas a mejorar las vidas de tus ciudadanos, por ejemplo con un sistema de salud, necesitas construir capacidad colectiva, y eso está vinculado con la capacidad de recaudar impuestos, porque los ciudadanos sólo están dispuestos a pagar tasas si lo que recauda el estado con ese dinero se usa de manera inteligente, para mejorar sus vidas”. Así, no sólo los tres elementos están interrelacionados, sino que se refuerzan entre ellos. “La capacidad de recaudar impuestos no es un don de Dios que cae del cielo”, explica el profesor Persson, “Necesitas construir instituciones para lograr un sistema fiscal que funcione adecuadamente, no es suficiente con decidir que lo quieres llevar a cabo. Requiere de una acción intencionada para financiar al estado. Por ello investigamos las circunstancias en las que un estado tiene los incentivos adecuados para invertir de esta manera en su desarrollo”.
Subsiguientes investigaciones de Besley, desarrollando la teoría de los tres pilares de la prosperidad, han ayudado a entender por qué algunos países siguen estando menos desarrollados y son frágiles. En esa investigación, Besley habla de tres tipos de estados: aquellos en los que la capacidad del estado es alta y han desarrollado, por tanto, los tres pilares de la prosperidad, denominados estados exitosos o de interés común; un segundo grupo de estados en el que los regímenes se perpetúan por medio del uso de la fuerza y la represión, han establecido, en cierto grado, algunas de las características que definen a los pilares de la prosperidad, pero los sostienen por medio de ejércitos poderosos, fuerzas policiales al servicio de sus propios intereses, cambios en los mecanismos políticos en función de sus necesidades y censura y control hacia los medios de comunicación, son los estados denominados de interés especial. Por último están los estados débiles, son estados que ni siquiera han podido establecer reglas a largo plazo, los gobernantes van y vienen y apenas han construido capacidades estatales de ningún tipo.
El acta del jurado también destaca, entre los trabajos de Timothy Besley, sus investigaciones sobre el papel que juegan los derechos patrimoniales de propiedad y otras instituciones -como la regulación del mercado laboral o la rendición de cuentas en política- sobre los resultados económicos de los países en vías de desarrollo. “Es una idea central de la economía política moderna”- desarrolla Besley- “Los sistemas de mercado capitalistas necesitan una forma de establecer y mantener los derechos de propiedad. Si hay derechos de propiedad creas incentivos para la inversión, esto lleva al crecimiento económico, y así se consiguen beneficios económicos en un estado con capacidad legal”. Y, del mismo modo que Tabellini lo menciona acerca de los sistemas impositivos, si el estado considera que esa -la existencia de los derechos de propiedad y garantizar que se respetan- es una buena idea y cree que es necesaria, es fundamental hacer entender que hay que respaldar ese concepto. “No es suficiente con decir que son una buena idea. Tienes que entender cómo los consigues y los haces respetar de manera efectiva”.
